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执行案款积压的原因探究及防控措施

本站发表时间:[2021-10-13] 来源:人民法院报 作者:龚方海

  执行案款长期滞留法院账户造成积压的现象,是人民法院执行工作中一个值得研究的问题。近年来,各级法院屡次开展执行案款集中清理行动,取得了显著的成效,但目前一些法院仍存在执行案款积压的问题。到账执行案款如得不到及时处理,极易损害法院的司法权威和公信力,还会带来很大的管理风险。笔者从执行实践出发,通过总结案款清理中遇到的困难,梳理积压执行案款的主要特点,探寻案款积压的成因,并据此提出防控措施,以期为源头治理执行案款积压问题提供助力。

  一、积压执行案款的主要特点

  为规范执行案款管理,切实保障申请执行人的合法权益,法院执行部门定期开展执行案款清理活动已经成为必选的规定动作。笔者以所在法院2021年上半年集中清理的1364笔执行案款为样本,通过梳理分析发现,积压执行案款主要具有以下特点:

  1.积压时间较长。通过统计待清理执行案款的到账时间可见,执行案款长期滞留的现象突出。在集中清理的1364笔执行案款中,到账3个月以上至6个月的执行案款有125笔,到账6个月以上至1年的执行案款有79笔,到账1年以上至3年的执行案款有91笔,到账3年以上至5年的执行案款有51笔,到账5年以上的执行案款有245笔,到账10年以上的执行案款有296笔。最早的一笔案款于2001年到账,滞留时间已经超过20年。

  2.总额较高、单笔数额较小。集中清理的1364笔执行案款共计5971.28万元。在这些执行案款中,超过500万元的案款有3笔,100万元至500万元的案款有40笔,10万元至100万元的案款有112笔,1万元至10万元的案款有193笔,1万元以内的案款有1016笔,甚至有637笔案款在1000元以内,不超过1万元的案款在集中清理的执行案款总额中占比约74.49%,不超过1000元的案款占比约46.7%。由此可知,积压执行案款的累计总额较高,但单笔执行案款数额较小。

  3.清理难度较大。执行案款由于长期滞留,当事人住址、联系方式均已发生较大变化,在执行案款发还过程中会遇到更多障碍。经统计发现,约五分之一的执行案款在发还前需向电信运营商查询领款人的现有联系方式。在执行案款清理过程中,即便执行干警已穷尽一切方法,除有正当理由需暂缓发放或提存的以外,仍有289笔执行案款难以发还。其原因主要集中在以下三点:一是“人案款不对应”,无法进行“以款找人、以人寻案”,无法确定执行案款的权利人;二是领款人主体资格灭失或下落不明;三是案款分配遭遇难题,如在某劳动争议纠纷系列执行案件中,执行案款剩余3000余元,但申请执行人却多达53人,且这些人分散在全国各地、联系方式多已变动,使得案款发放困难。

  4.潜在风险较大。积压执行案款大都有一个显著的特点,即无人向法院催促领款。主要表现为,权利人长时间未主张权利,或者不知晓执行案款的存在。缺少了权利人的积极主张和监督,加之部分法院内部管理机制不够健全,积压的执行案款变成了“僵尸款”,甚至“无主款”,如此一来极易引发较大的案款管理风险。查阅最近几年法院执行干警挪用执行款的案例可见,该类案件的发生大都与执行案款的监督管理制度机制存在漏洞有关。

  二、执行案款积压的原因探究

  笔者通过整理、分析待清理的执行案款,总结出以下五种造成执行案款积压的主要原因。

  1.存在法定暂缓发放事由。到账执行案款由于涉及其他程序,依照相关法律规定,执行案款应暂缓发放。如因牵扯其他案件被要求协助冻结、涉及破产、涉及执行异议或复议程序、涉及参与分配事宜、案件被暂缓执行、自然人死亡需确定权利承受人等原因暂缓发放。执行案款因存在法定暂缓发放事由而被滞留,是正常的办案程序,属于执行过程中不可控的客观因素。但笔者发现,一些执行案款并不符合暂缓发放的条件,也未严格依照法定程序办理暂缓支付手续,暂缓事由消除后也未第一时间及时处理,存在以所谓“正当理由”积压执行案款的现象。

  2.领款人因素致发放遇阻。一是领款人拒绝领款,部分申请执行人由于对执行案件的办理存有异议,通过拒不领取案款的方式向法院施加压力。如在涉众型案件中,部分申请执行人以法院执行不力或对分配方案有异议而拒绝领款。二是领款人放弃案款,部分执行案件由于执行标的小,加之申请执行人身处外地、往来成本高,故明示放弃案款;部分刑事退赔执行案件受害人碍于情面或不愿提及案情,也存在放弃案款的情形。三是领款人无法联系,作为自然人的领款人由于提供的联系方式失效或下落不明,企业法人因注销等原因,致使执行案款无法支付。

  3.执行案款来源信息不明。部分被执行人或其代履行人,在向法院缴纳执行案款时,未注明执行案件和被执行人的具体信息,亦未通知执行法官,导致案款难以甄别。部分执行案款缴纳人虽注明了被执行人的信息,但由于被执行人存在同名同姓的情况,或是被执行人所涉执行案件较多,造成执行案款很难实现“人案相对”。部分执行案款的缴纳人既未注明缴款人信息,也未注明执行案件和被执行人信息,成为无缴款人、无执行案件、无被执行人的“三无”执行案款。值得注意的是,执行案款来源信息不明的现象,主要集中于法院未推行“一案一账号”制度以前,但施行“一案一账号”制度以后,该现象仍未完全杜绝。

  4.执行监督管理机制存在不足。一是案管系统有缺陷,大部分法院的案件管理系统并没有执行案款到账的提示功能,无法实现对执行案款发还的督促、预警;已结案的执行案件无法运用“一案一账号”功能,致使部分执行案款只能进入法院的基本账户等。二是考核指标有缺项,执行案款的发还和管理并未纳入重点考核范围,导致很多执行干警“重执行案件办理、轻执行案款发还”,为提升执行指标,部分执行案件在案款到账后、发放前即结案。三是结案审查不严格,未对执行规定动作逐项把关,部分执行案款的暂缓发放和提存并未严格履行法定程序,未实现“案结钱了”。如对于领款人无法联系的,提存案款前应完成哪些通知程序,并无明确法律规定,实践中各地法院掌握的宽严尺度不一。

  5.部分执行干警责任意识不强。一是未严格履行“一案一账号”制度,部分执行干警为图简便、快捷,习惯于向缴款人提供固定的法院基本账号,而未要求缴款人将案款存入执行案件随机生成的专用账号。二是轮岗、离职、退休时未做好工作交接,部分执行干警离开执行岗位时习惯于“交案不交款”,导致部分存放于法院基本账户而未进入相应案件账户的执行案款无人管理,且随着时间的延长陷入“原承办人记不住、现承办人不知晓”的窘境。三是办案不规范,执行案款进入法院账户后,部分执行干警更重视结案,未将及时认领、发放执行案款放在首要位置。

  三、执行案款积压的防控措施

  解决执行案款积压问题,决不能行扬汤止沸之举,而须采取釜底抽薪之策。笔者以为,必须紧紧围绕“减存量、控增量、防变量、提质量”的目标,通过全链条发力抓实“四项”举措,切实规范执行案款管理。

  1.全面集中清理,减少执行案款存量。集中清理执行案款,必须全面、彻底,确保实现执行案款的“见底清零”。首先,法院执行部门要与院财务部门对接,通过全面梳理、核查,建立执行案款总台账,保证底数清、情况明。其次,执行案款清理要实行销号管理,按照“应付尽付”的原则,逐笔落实责任人并限定办理时限,确保责任清晰、任务到位,凡是无法清退的均需附证明材料,并报审批、备案。最后,对于确实无法发还的执行案款,除存在法定理由暂缓支付或依法提存的以外,在履行完公告手续后应及时上缴财政,避免引发管理风险。

  2.细化工作举措,控制执行案款增量。原则上,所有执行案款不得直接缴入法院基本账户,严格落实“一案一账号”制度,对确有特殊情况需将案款打入基本账户的,一律履行审批手续,并由专人登记备查、督促处理。统一执行通知书及有关法律文书的制作格式,明确执行案款缴纳时当事人应当注明的缴款信息,确保“人、案、款”三者对应、全程留痕。执行指挥中心应加强对执行案款兑付情况的管理,通过每月与财务部门核对收发情况,建立专项管理台账进行实名通报和动态管理,避免因管理松软造成执行案款反复积压。

  3.明确暂存条件,防止执行案款变量。针对执行案款暂缓发放把握不严、提存条件适用不统一的问题,建议在现行法律法规的基础之上,结合司法实践,及时补充、细化相应规范,防止执行案款暂缓发放和提存的随意性。笔者建议,执行案款需暂缓发放的,应经合议庭一致讨论决定,并将相关结果及时通知领款人,保证其获得救济的权利;在执行案款提存方面,应及时填补法律空白,尽快对提存程序、提存机构、提存范围、提存取回、提存异议等予以规制和细化。

  4.把握关键着力点,提升案款管理质量。一是优化考核指标,将执行案款发放工作纳入重点考核内容,执行效果性指标既要关注执行案款到账情况,也要审核发放情况。二是完善智能管理,充分运用信息化手段,实现执行案款从到账到发放的全流程精细化管理,确保每笔执行案款归属清晰、发放有序。如执行案款要进入法院账户必须注明相关案件信息,执行案件要完成结案动作必须对执行案款予以处理等。三是强化责任追究,明确由承办法官对执行案件下的案款负责,在交接案件中,未对案款进行交接的,由原承办人负责。结合执行案款的定期清理情况,对不按照相关规定和程序管理案款的,一律纳入法官个人业绩考核,必要时启动“一案双查”,依法严厉追究责任。

  (作者单位:重庆市北碚区人民法院)


[供稿单位:]   [责任编辑:郜蕾]